Il Senato del superamento del bicameralismo: proporzionalmente maggioritario
Uno dei temi più complessi da spiegare nel superamento del bicameralismo paritario è la composizione del nuovo Senato.
E’ facile lasciarsi andare alla retorica giacobina dell’attentato alla sovranità popolare che sarebbe determinato dall’elezione indiretta, indiretta come quella del Capo dello Stato, dei senatori.
Meno facile cercare di capire come stanno davvero le cose: il nuovo Senato è un organo eletto dal corpo elettorale tramite i consigli regionali e la sua composizione è coerente con le funzioni di indirizzo e controllo che è chiamato a svolgere.
Il nuovo Senato sarà composto di 95 senatori eletti dalle Regioni e dalle province autonome, che complessivamente sono 21: 19 regioni e 2 province autonome.
La composizione del nuovo Senato è disciplinata dall’art. 57, come modificato dalla legge di revisione della Costituzione, che prevede:
Il Senato della Repubblica è composto da novantacinque senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali e da cinque senatori che possono essere nominati dal Presidente della Repubblica.
I Consigli regionali e i Consigli delle Province autonome di Trento e di Bolzano eleggono, con metodo proporzionale, i senatori tra i propri componenti e, nella misura di uno per ciascuno, tra i sindaci dei Comuni dei rispettivi territori.
Nessuna Regione può avere un numero di senatori inferiore a due; ciascuna delle Province autonome di Trento e di Bolzano ne ha due.
La ripartizione dei seggi tra le Regioni si effettua, previa applicazione delle disposizioni del precedente comma, in proporzione alla loro popolazione, quale risulta dall’ultimo censimento generale, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti.
La durata del mandato dei senatori coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali dai quali sono stati eletti, in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi, secondo le modalità stabilite dalla legge di cui al sesto comma.
Con legge approvata da entrambe le Camere sono regolate le modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei membri del Senato della Repubblica tra i consiglieri e i sindaci, nonché quelle per la loro sostituzione, in caso di cessazione dalla carica elettiva regionale o locale. I seggi sono attribuiti in ragione dei voti espressi e della composizione di ciascun Consiglio.
In base a questa disposizione, la ripartizione dei seggi fra le diverse regioni e province autonome risulta dalla tabella che segue:
| Piemonte | 7,00 |
| Valle d’Aosta | 2,00 |
| Lombardia | 14,00 |
| Liguria | 2,00 |
| Trentino Alto adige | – |
| Trento | 2,00 |
| Bolzano | 2,00 |
| Veneto | 7,00 |
| Friuli – Venezia Giulia | 2,00 |
| Emilia Romagna | 6,00 |
| Toscana | 5,00 |
| Umbria | 2,00 |
| Marche | 2,00 |
| Lazio | 8,00 |
| Abruzzo | 2,00 |
| Molise | 2,00 |
| Campania | 9,00 |
| Puglia | 6,00 |
| Basilicata | 2,00 |
| Calabria | 3,00 |
| Sicilia | 7,00 |
| Sardegna | 3,00 |
| Totale | 95,00 |
Le cose più interessanti da osservare sfuggono a prima vista:
(i) tutte le regioni devono eleggere come senatore almeno un Sindaco e tutte le regioni devono avere non meno di due senatori: nelle regioni che eleggono solo due senatori (sono dieci, considerando regioni anche le province autonome per comodità espositiva), uno di questi sarà un sindaco;
(ii) il mandato dei senatori dura esattamente quanto la carica cui si collega la capacità elettorale dello stesso, sicché viene meno nel momento in cui il senatore cessa dalla carica principale.
Il primo aspetto si è sottolineato perché le regioni che sono meno rappresentate a livello di senatori eletti dai consigli regionali sono rappresentate esattamente come le altre a livello di sindaci eletti senatori.
Il cleavage (come gli studiosi di scienza della politica definiscono le lobby non senza una certa eleganza tettonica) dei sindaci, che è un cleavage diverso rispetto a quello dei consigli regionali perché esprime delle esigenze di rappresentanza più vicine ai cittadini, è rappresentato esattamente nella stessa misura sia nelle regioni più grandi che in quelle più piccole, perché è una esigenza di legittimazione che non cambia con riferimento alle dimensioni dell’ente.
Il secondo aspetto si è sottolineato perché il mestiere del senatore nel nuovo Senato è un mestiere per dilettanti che si occupano a titolo principale di un’altra cosa. Si dice che il sindaco di una grande città non può avere il tempo di fare il senatore: lo si dice senza aggiungere che i senatori del Senato di oggi sono a Roma dal martedì pomeriggio al mercoledì pomeriggio e sembra difficile immaginare che un sindaco non possa sfuggire per un giorno alla settimana alle sue funzioni. La verità è, forse, un’altra: tutti i cittadini sanno chi è il loro sindaco. Pochi chi è il senatore che hanno concorso a eleggere. Significa poter partecipare non troppo indirettamente alle funzioni senatoriali e non sarebbe poco per nulla.
Ancora più importante è il fatto che il rinnovo dei consigli regionali avviene periodicamente e che il nuovo Senato sarà un organo continuo. Anche su questo aspetto, vi è una certa confusione e può essere opportuna un minimo di chiarezza. Le elezioni regionali attualmente si dovrebbero svolgere, salvo scioglimenti anticipati, che non sono troppo frequenti, alle seguenti scadenze:
| 2017 | |
| Sicilia | 7,00 |
| 2018 | |
| Valle d’Aosta | 2,00 |
| Lombardia | 14,00 |
| Trento | 2,00 |
| Bolzano | 2,00 |
| Friuli | 2,00 |
| Lazio | 8,00 |
| Molise | 2,00 |
| Basilicata | 2,00 |
| Totale | 34,00 |
| 2019 | |
| Piemonte | 7,00 |
| Emilia Romagna | 6,00 |
| Abruzzo | 2,00 |
| Calabria | 3,00 |
| Sardegna | 3,00 |
| Totale | 21,00 |
| 2020 | |
| Liguria | 2,00 |
| Veneto | 7,00 |
| Toscana | 5,00 |
| Umbria | 2,00 |
| Marche | 2,00 |
| Campania | 9,00 |
| Puglia | 6,00 |
| Totale | 33,00 |
| A riprova | 95,00 |
| 2021 | |
| Sabbatico | – |
Nell’arco di cinque anni, che è la durata fisiologica della Camera dei deputati, al Senato si hanno:
tre grandi tornate elettorali due delle quali per oltre un terzo dei membri dell’assemblea (36 e 35%) e una volta per un largo venti per cento (22%)
una tornata elettorale siciliana di sette senatori
un anno sabbatico.
Non è sostanzialmente possibile che il nuovo Senato abbia le stesse maggioranze politiche che caratterizzeranno la Camera a meno che non vi sia una maggioranza nel paese effettivamente molto ampia e stabile nel tempo: i rinnovi periodici del Senato consentono all’organo di esercitare correttamente la propria funzione di controllo nei confronti della Camera dei deputati perché rendono le due camere politicamente disomogenee.
La cosa più interessante riguarda le tecnicalità dei sistemi elettorali.
L’art. 57 si limita a dire che i consiglieri elettorali devono eleggere i senatori con metodo proporzionale e sulla base delle scelte espresse dagli elettori. Si dice di conseguenza che il sistema elettorale rischia di essere particolarmente complesso dal punto di vista dei principi costituzionali in gioco (l’elezione indiretta e le preferenze del corpo elettorale) perché non è semplice capire come un sistema proporzionale in consiglio regionale possa essere vincolato dalle scelte espresse dagli elettori del consiglio regionale stesso, a meno di ricorrere a una doppia preferenza che però farebbe cadere il principio dell’elezione indiretta.
La norma di riferimento, in realtà, si trova fra le disposizioni transitorie. L’art. 39, primo comma, della legge di revisione stabilisce:
In sede di prima applicazione e sino alla data di entrata in vigore della legge di cui all’articolo 57, sesto comma, della Costituzione, come modificato dall’articolo 2 della presente legge costituzionale, per l’elezione del Senato della Repubblica, nei Consigli regionali e della Provincia autonoma di Trento, ogni consigliere può votare per una sola lista di candidati, formata da consiglieri e da sindaci dei rispettivi territori. Al fine dell’assegnazione dei seggi a ciascuna lista di candidati si divide il numero dei voti espressi per il numero dei seggi attribuiti e si ottiene il quoziente elettorale. Si divide poi per tale quoziente il numero dei voti espressi in favore di ciascuna lista di candidati. I seggi sono assegnati a ciascuna lista di candidati in numero pari ai quozienti interi ottenuti, secondo l’ordine di presentazione nella lista dei candidati medesimi, e i seggi residui sono assegnati alle liste che hanno conseguito i maggiori resti; a parità di resti, il seggio è assegnato alla lista che non ha ottenuto seggi o, in mancanza, a quella che ha ottenuto il numero minore di seggi. Per la lista che ha ottenuto il maggior numero di voti, può essere esercitata l’opzione per l’elezione del sindaco o, in alternativa, di un consigliere, nell’ambito dei seggi spettanti. In caso di cessazione di un senatore dalla carica di consigliere o di sindaco, è proclamato eletto rispettivamente il consigliere o sindaco primo tra i non eletti della stessa lista.
Si tratta di un meccanismo proporzionale del genere del quoziente naturale o Hare. Non troppo diverso da quello in vigore sia per Senato che per Camera dei deputati sino alle elezioni del 1994.
Questo sistema proporzionale funziona molto diversamente a seconda che il numero dei candidati da eleggere consenta o meno alle liste di ottenere dei quozienti in grado di esprimere un candidato: se i candidati sono due, i seggi che possono essere assegnati sono due e possono andare o entrambi alla maggioranza (se la cifra elettorale è tale che il secondo candidato della maggioranza superi il primo delle minoranze, ipotesi piuttosto complicata da ipotizzare) o uno alla maggioranza e uno alle minoranze, che è molto più probabile.
Il fenomeno si ripete in dodici regioni su 21 (le dieci regioni che eleggono due senatori e le due che ne eleggono tre), con un forte effetto bipolare per i ventisei Senatori che saranno eletti in queste regioni e che molto probabilmente apparterranno per metà a una maggioranza e per l’altra metà alla maggiore delle dieci minoranze che non avranno vinto le singole elezioni regionali.
Le cose cambiano drasticamente non appena i seggi da assegnare sono più di quattro (e questo accade in 11 regioni per complessivi 69 seggi). Difatti, quando i seggi sono cinque (come in Toscana), significa che si possono avere alternativamente:
- 5 seggi alla maggioranza: nessun candidato delle minoranze ha ottenuto una cifra elettorale maggiore del meno votato dei candidati di maggioranza. E’ praticamente impossibile
- 4 seggi alla maggioranza e un solo seggio alla minoranza. Non molto semplice da immaginare, neppure in una regione piuttosto stabile e politicamente omogenea come la Toscana
- tutte le diverse combinazioni in cui i seggi assegnati alla maggioranza sono tre: 3 + 2; 3 + 1 + 1. E’ una delle ipotesi più ragionevoli e garantisce un’adeguata rappresentanza alle minoranze
- tutte le diverse combinazioni in cui i seggi della maggioranza sono due: 2 + 2 + 1; 2 + 1 + 1 + 1. Non è probabile perché costituisce la proiezione elettorale di uno scenario balcanico, ma non è impossibile
- uno scenario in cui tutte le forze si equivalgono: 1 + 1 + 1 + 1 + 1. E’ sostanzialmente impossibile.
Non è difficile ripetere l’esercizio per il caso in cui i senatori da eleggere siano 6 (Emilia Romagna e Puglia), ovvero 7 (Sicilia, Piemonte e Veneto), 8 (Lazio), 9 (Campania) e 14 (Lombardia).
Il sistema proporzionale regolato dall’art. 39, primo comma, assicura una larga rappresentanza delle minoranze nelle regioni più popolose, mentre invece nelle regioni minori (le due province autonome, la Valle d’Aosta, il Friuli Venezia Giulia, Liguria, Umbria, Marche, Abruzzo, Molise, Basilicata, Calabria e Sardegna) garantisce lo sviluppo di una dialettica politica bipolare. Concentra la rappresentanza nelle regioni minori e la dilata nelle regioni maggiori: rende difficile l’emergere di forze marginali nelle regioni minori, dove è solo apparentemente proporzionale, e impossibile l’affermazione unilaterale delle forze di maggioranza nelle regioni maggiori.
L’effetto risulta da quest’ultima tabella, in cui si dividono i senatori fra quelli bipolari, perché eletti dalle dodici regioni minori, e quelli “multipolari” eletti dalle regioni maggiori:
| 2017 | |||
| Sicilia | 7,00 | 7,00 | Multipolari |
| 2018 | |||
| Valle d’Aosta | 2,00 | ||
| Lombardia | 14,00 | ||
| Trento | 2,00 | ||
| Bolzano | 2,00 | ||
| Friuli | 2,00 | ||
| Lazio | 8,00 | ||
| Molise | 2,00 | ||
| Basilicata | 2,00 | 12,00 | Bipolari |
| Totale | 34,00 | 22,00 | Multipolari |
| 2019 | |||
| Piemonte | 7,00 | ||
| Emilia Romagna | 6,00 | ||
| Abruzzo | 2,00 | ||
| Calabria | 3,00 | ||
| Sardegna | 3,00 | 8,00 | Bipolari |
| Totale | 21,00 | 13,00 | Multipolari |
| 2020 | |||
| Liguria | 2,00 | ||
| Veneto | 7,00 | ||
| Toscana | 5,00 | ||
| Umbria | 2,00 | ||
| Marche | 2,00 | ||
| Campania | 9,00 | ||
| Puglia | 6,00 | 6,00 | Bipolari |
| Totale | 33,00 | 27,00 | Multipolari |
| Complessivamente | 95,00 | 26,00 | Bipolari |
| 69,00 | Multipolari |
I senatori multipolari delle regioni più popolose saranno per la maggioranza espressi dalle diverse maggioranze regionali e per una larga minoranza espressione di forze politiche assai variegate, con un effetto apparentemente caotico che riprende coerenza per effetto dei senatori bipolari delle regioni meno popolose i quali assicurano una maggioranza coerente alle forze indebolite dal sistema proporzionale nelle regioni più popolose.
La balcanizzazione della rappresentanza nelle regioni più popolose determinata dal sistema proporzionale trova un correttivo nella semplificazione del sistema elettorale in chiave bipolare delle regioni meno popolose e questo correttivo rende Il fatto che nelle regioni più popolose il sistema proporzionale balcanizzi la rappresentanza, fa sì che i senatori delle regioni meno popolose, che sono invece il risultato di un sistema tendenzialmente bipolare, siano decisivi per la formazione di una maggioranza nel nuovo Senato e godano di una forza politica maggiore di quella che hanno in apparenza.
Su 95 senatori, i 69 espressi dalle regioni più popolose saranno molto più frammentati e variegati dei 26 espressi dalle dodici regioni meno popolose e, perciò, questi ultimi avranno un valore politico decisivo per la formazione delle maggioranze con una sovrarappresentazione degli interessi delle regioni meno popolose che appare non irragionevole.
Se si torna all’inizio di questo post, dove ci si domandava se la composizione dell’organo fosse adeguata all’esercizio della funzione, adesso, forse, è possibile rispondere. La composizione dell’organo è adeguata all’esercizio di una funzione ispettiva e di controllo perché il nuovo Senato è destinato ad essere largamente indipendente dall’indirizzo politico di maggioranza:
(i) per il venti per cento è composto di sindaci, i quali godono di una investitura popolare diretta che li rende indipendenti dall’indirizzo politico di maggioranza nazionale;
(ii) si rinnova quattro anni si e uno no mentre la Camera dei deputati si rinnova ogni cinque anni. Il primo anno si rinnova per il 7%, il secondo anno per il 36%, il terzo per il 22% e il quarto per il 35%. Solo nell’anno in cui le elezioni regionali coincidono con quelle nazionali e solo se saranno concentrate nella stessa tornata, la maggioranza dei senatori eletti nella tornata potrebbe rispettare le stesse dinamiche nazionali;
(iii) il sistema elettorale previsto dalle disposizioni transitorie prevede una elezione disproporzionale e pressoché maggioritaria nelle dodici elezioni meno popolose che eleggono il 27% dei senatori e proporzionale nelle regioni più popolose che eleggono il 73% dei senatori, il che rende i senatori delle regioni meno popolose necessari alla maggioranza di quelli delle regioni più popolose per formare una maggioranza stabile.
Sono tutti elementi che valorizzano le minoranze e garantiscono al nuovo Senato di essere un elemento di contrapposizione dialetticamente costruttiva nei confronti dell’indirizzo politico di maggioranza.